O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (Clean Development Mechanism, CDM) teve origem na proposta brasileira apresentada em maio de 1997 ao Secretariado da Convenção em Bonn com o objetivo de estabelecer elementos para a definição do Protocolo à Convenção. A proposta brasileira consistia na criação de um Fundo de Desenvolvimento Limpo que seria formado por meio de contribuições dos países desenvolvidos que não cumprissem suas metas de redução. Tal fundo seria utilizado para desenvolver projetos em países em desenvolvimento.

Em Quioto, a idéia do fundo foi transformada, estabelecendo-se o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, que consiste na possibilidade de um país que tenha compromisso de redução (Anexo I) adquirir certificados de redução de emissões de gases de efeito estufa em projetos gerados em países em desenvolvimento como forma de cumprir parte de seus compromissos. A idéia consiste em que um projeto gere certificados de reduções de emissões. Tais projetos devem implicar reduções de emissões adicionais àquelas que ocorreriam na ausência do projeto, garantindo benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo para a mitigação da mudança do clima.

Tendo o artigo 12 do Protocolo de Quioto definido o CDM, verifica-se que tal mecanismo é uma contribuição significativa das Partes não-Anexo I para mudar, efetivamente, a tendência do aquecimento global de forma consistente com a Convenção de Mudança do Clima. Isto é, de modo a permitir que os países continuem a se desenvolver, erradicando a pobreza, mas, ao mesmo tempo, contribuindo para o esforço global de mitigação do efeito estufa.

No entanto, apesar do Protocolo de Quioto traçar as características e objetivos básicos do CDM, este mecanismo não foi regulamentado, restando às Partes elaborar uma série de regras sobre a implementação dos mesmos. Assim, cabe à Conferência das Partes (COPs) criar condições para o sucesso de sua implementação.

Na COP IV, realizada em Buenos Aires, em 1998, foi estabelecida a Agenda visando a tal implementação, por meio da Decisão 7/CP.4 – onde foi fixado o programa de trabalho sobre os mecanismos do Protocolo de Quioto.

Tem-se consciência que grande dificuldade deverá ser enfrentada para a regulamentação desses mecanismos, considerando-se que há mais de cem itens no programa de trabalho e que cada uma das Partes tem posições diferentes sobre cada ponto. Considerando-se esta dificuldade, é necessário estabelecer um cronograma de negociações futuras sobre a implementação do CDM e outros mecanismos de flexibilidade.

Implementação do CDM e o Conselho Executivo

Apesar dessas dificuldades, o Brasil acredita que o CDM deve ser implementado o mais cedo possível, tendo em vista o disposto o parágrafo 10 do art. 12 do Protocolo de Quioto, de acordo com o qual créditos das reduções certificadas de emissões podem advir a partir de 2000.

Para que isso se concretize é fundamental, como primeiro passo, o estabelecimento de um Conselho Executivo do CDM, conforme disposto no artigo 12.4 do Protocolo de Quioto.

O Conselho Executivo deve dirigir o CDM de forma eficiente, por isso deve ser relativamente pequeno, mas mantendo a representatividade necessária dos diferentes interesses em questão. O Conselho Executivo do CDM pode ser formado por um grupo de representantes das Partes do Protocolo, selecionado com base numa representação geográfica equitativa e equilibrando Partes Anexo I e não-Anexo I

O Conselho Executivo do CDM deve seguir as diretrizes estabelecidos pela COP e deve receber apoio do Secretariado da Convenção/Protocolo, que funcionaria como o Secretariado do CDM.

As funções do Conselho Executivo do CDM devem ser:

• acreditar organizações – governamentais ou não – para oferecerem sistematicamente à melhor proposta, os certificados de reduções de emissões disponíveis no Secretariado.
• acreditar, por meio do ISO, por exemplo, organizações – governamentais ou não – para pré-certificarem as reduções de emissões como solicitadas pelas Partes não-Anexo I.
• verificar periodicamente, por meio de organizações acreditadas, a correspondência entre as reduções de emissões pré-certificadas e as emissões realizadas e emitir os certificados de reduções de emissões correspondentes.
• preparar, revisar periodicamente e submeter à aprovação da CoP/MoP, a lista de atividades de projetos passíveis de receberem certificados de reduções de emissões. Essa lista global deve levar em conta exclusivamente os aspectos relacionados ao estabelecimento de uma linha de base confiável, deixando para os governos a autoridade de estabelecer suas próprias listas de projetos elegíveis, com base na primeira lista. A lista nacional deve levar em conta, adicionalmente, as prioridades de desenvolvimento nacional.

Dadas as incertezas quanto à determinação de linhas de base, é a representatividade do Conselho Executivo que garantirá que os créditos para as reduções de emissões no âmbito do CDM sejam aceitos como cumprimento dos objetivos de redução e limitação quantificada de emissões.

Para isso, as categorias de projetos certificáveis no âmbito do CDM devem, por consenso geral, resultar na redução real de emissões. Além disso, os projetos de redução de emissões a serem certificados devem ser autorizados pelas partes não-Anexo I, de acordo com os critérios nacionais estabelecidos por cada Parte.

A lista de projetos passíveis de certificação deve ser dinâmica e deve dar prioridade para projetos que ofereçam maior certeza quanto às reduções de emissões. Tal lista pode ser expandida progressivamente para incluir outros tipos de projetos à medida em que atinjam determinados critérios adotados

A certificação de projetos propriamente dita deve ser atribuída a instituições trabalhando diretamente sob a direção e supervisão rigorosa do Conselho Executivo e deve ter um processo regulatório e de auditoria forte, ser transparente e com credibilidade.

Deve ser solicitado a organizações competentes que proponham a metodogia detalhada de definições de linhas de base e reduções certificáveis. Além do mais, deve-se estabelecer um sistema para acreditar organizações certificadoras, objetivando a emissão de certificados de redução de emissões.

É fundamental para a credibilidade e bom funcionamento do CDM que as regras de acreditamento de instituições e de certificação sejam claras e eficientes, de forma, inclusive, que venham a contribuir para uma minimização dos custos administrativos de tal mecanismo.

Projetos passíveis de certificação de acordo com o ponto de vista do Brasil

Entende-se que os certificados de emissões podem ser apresentados por Partes não-Anexo I ao Secretariado do CDM para colocação no mercado. Assim, deve-se haver grande controle e estabelecimento de diretrizes claras no âmbito interno de cada Parte não-Anexo I em relação aos projetos passíveis de certificação.

De acordo com o ponto de vista do Brasil, cada Parte não-Anexo I deve designar uma autoridade nacional para regular a submissão de projetos para certificação. O regulamento nacional pode variar de uma solicitação para que cada pedido seja processado e submetido pelo próprio governo, a uma autorização geral ao Secretariado para que receba as propostas de projeto e as informe ao governo.

É importante o estabelecimento de uma autoridade nacional para regulamentar a submissão de projetos para a certificação porque a seleção de subcategorias de projetos passíveis de serem submetidos à certificação cabe a cada país não-Anexo I, de acordo com as suas prioridades nacionais de desenvolvimento.

Certamente, no âmbito interno de cada país, haverá intensas discussões quanto aos projetos passíveis de serem submetidos à certificação, envolvendo entidades estatais, organizações não governamentais e a iniciativa privada. Embora seja o Estado quem deva dar as diretrizes desse processo, exatamente de acordo com as suas prioridades de desenvolvimento sustentável.

Em princípio, dar-se-ia prioridade no Brasil para projetos de :

• Fontes renováveis de energia;
• Eficiência / conservação de energia;
• Reflorestamento e estabelecimento de novas florestas,
• Outros projetos de redução de emissões : projetos de aterros sanitários e projetos agropecuários.

De acordo com o ponto de vista do governo brasileiro, que segue a lógica do ponto de vista da atmosfera, são esses os projetos que efetivamente podem contribuir para a mitigação da mudança do clima.

Fundamental esclarecer que a posição brasileira é contra a consideração de conservação de florestas (ou florestas manejadas na linguagem usada na Convenção) como uma das atividades possíveis de serem submetidas à certificação pelo CDM, tendo em vista que não contribuem para a mitigação da mudança do clima.

O argumento em favor de conservação de florestas pode ser desdobrado em várias lógicas diferentes: evita futuros desmatamentos; contribui para a preservação dos mananciais hídricos; contribui para a preservação e desenvolvimento de biodiversidade e permite a criação de atividades e, consequentemente, emprego e remuneração para comunidade isoladas, em especial povos indígenas. Todos estes argumentos têm mérito por si só. Entretanto, sob o ponto de vista estrito da atmosfera, ou ainda da Convenção do Clima, o fato de se conservar uma floresta existente não contribui para mitigar o efeito estufa, ou em outras palavras, tornar a mudança do clima menos severa. Não há variação na concentração de nenhum gás de efeito estufa na atmosfera pelo simples fato de cercar uma floresta e, supostamente, impedir que ela seja devastada.

Quanto ao argumento que ao se proteger a floresta estar-se-ia evitando eventuais futuros desmatamentos e, portanto, estar-se-ia reduzindo emissões potenciais futuras deve-se lembrar que não há como garantir que devido à proteção da floresta o desmatamento não ocorrerá no futuro ou, ainda que, haveria desmatamento durante o período de proteção da floresta subentendido no período subjacente ao projeto.

Ainda em relação à conservação de florestas há quatro importantes aspectos a se considerar:

1. de acordo com o Artigo 4, parágrafo 1 da Convenção sobre Mudança do Clima todos os países signatários têm o compromisso "promover a gestão sustentável, bem como promover e cooperar na conservação e fortalecimento, conforme o caso de sumidouros e reservatórios de todos os gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal, incluindo a biomassa, as florestas e os oceanos, como também outros ecossistemas terrestres, costeiros e marinhos". De acordo com a Convenção a conservação ou proteção de florestas já é uma obrigação dos países;
2. uma vez que do ponto de vista da atmosfera não há absorção de carbono pelo fato de cercarmos uma floresta, a eventual eligibilidade de um projeto deste tipo ao Mecanismo de Desenvolvimento Limpo exigiria a certificação de redução de emissões hipotéticas (eventual desmatamento futuro) ou seja a certificação referir-se-ia a uma linha de base hipotética de desmatamento futuro. Portanto, não se estaria certificando nenhum seqüestro real de carbono, mas seqüestros hipotéticos (reais ou imaginários?) futuros. Além do mais, como podemos afirmar que esta é uma atividade antrópica para mitigação quando os gastos para manter este possível sumidouro resumem-se a cercar uma área?
3. o Protocolo de Quioto tem como referência, para o estabelecimento das metas acordadas de redução, as emissões antrópicas líquidas de gases de efeito estufa de 1990. O fato de considerarmos como candidatos a projetos de redução de emissões "conservação de florestas" implica que estamos considerando, além de atividades antrópicas, reduções hipotéticas de emissões no caso de conservação de florestas tropicais nativas ou sumidouros naturais no caso de florestas boreais. A meta estabelecida em Quioto de redução de 5% sobre os níveis de emissão antrópica de gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal em 1990 dos Países do Anexo I da Convenção, considerando que o nível de emissão dos países do Anexo I projetado para 2010 corresponde a cerca de 15% acima dos níveis de 1990 corresponderá a um esforço de redução de emissões líquidas da ordem de 900 milhões de tC/ano. Em decorrência destes número, a consideração de sumidouros naturais ou reduções hipotéticas como parte dos mecanismos de flexibilização do Protocolo implica tornar nulo para todos os efeitos o Protocolo de Quioto, pois as possíveis atividades de sumidouro caso considerem as florestas nativas serão de magnitude pelo menos duas vezes maior que as metas de redução acordadas em Quioto.
4. Não há como se garantir que um projeto de preservação de florestas evite o desflorestamento. Primeiramente, seria necessário uma rigorosa fiscalização da área, e, ainda que isso seja feito de forma eficiente, é uma tarefa praticamente impossível evitar queimadas, tanto provocadas pelo homem, quanto por causas naturais. Além do mais, ainda que se consiga preservar uma área, não se pode garantir que o entorno da mesma seja desmatado, sendo que este entorno pode, inclusive, envolver países vizinhos.

Portanto, o governo brasileiro não é contra que florestas sejam consideradas como atividades que contribuem para tornar a mudança de clima menos severa. Há diversas situações diferentes a considerar. Conforme exposto anteriormente, as atividades antrópicas que exigem investimentos expressivos e que efetivamente reduzem a concentração atmosférica de dióxido de carbono (reflorestamento e estabelecimento de novas florestas) podem e devem ser consideradas como projetos elegíveis para o mecanismo de desenvolvimento limpo e para as metas de reduções e limitações de emissões dos países do Anexo B do Protocolo de Quioto.

Entretanto, projetos que impliquem considerar florestas nativas (seja mediante o propósito de manejo ou conservação), mas que não contribuam para a redução da concentração de CO₂ da atmosfera não devem ser permitidos ou elegíveis nos mecanismo sob o Protocolo, mesmo que, sob diversos pontos de vistas, estes projetos tenham mérito. Este mérito, conforme o caso, deve ser avaliado e reconhecido em cada foro em que seja pertinente e não no âmbito da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima.

Assim, para o estabelecimento de critérios de elegibilidade de projetos passíveis de certificação no âmbito do CDM, necessário é que haja uma compatibilização das prioridades nacionais de desenvolvimento com a visão de uma real mitigação da mudança do clima.

Há no Brasil propostas do setor privado e de outros segmentos da sociedade, que estão sendo considerados pelo governo brasileiro, no sentido de promover um "fast track" em âmbito nacional pela certificação de redução de emissões de gases de efeito estufa. Para que isto se dê é necessário criar instrumentos de certificação nacional.

De acordo com esta proposta, uma instituição financeira nacional que atua na promoção do desenvolvimento econômico e social ficaria responsável pela criação de um fundo especial para comprar e manter uma carteira de certificados de redução de emissões (CER) emitidos em projetos realizados no país.

A idéia consiste na possibilidade de que esta instituição financie projetos que, de alguma forma, reduzam emissões de gases de efeito estufa, pagando uma quantia reduzida (de US$ 1 a US$10) por tonelada de carbono evitada, tendo em vista o alto risco de não se ter demanda futura para estes CERs e as incertezas quanto à eligibilidade dos projetos, ao custo da tonelada de carbono, se o próprio Protocolo de Quioto entra ou não em vigor, etc. Esta instituição conservaria os CERs em carteira e os ofereceria para venda no exterior quer diretamente a clientes, ou por meio de leilões, o que faria, provavelmente, que seu preço aumentasse. Isso é o que se espera que aconteça a partir de 2001 quando o CDM estiver plenamente operacional em nível internacional.

Em relação àqueles projetos que por ventura não vierem a se enquadrar nos critérios de certificação pelo Conselho Executivo do CDM, ainda assim a instituição financeira teria cumprido o seu papel de financiadora do desenvolvimento nacional.

Deve-se ressaltar que esta é uma proposta embrionária e que, com a gradativa conscientização em torno das questões relativas à mudança do clima, os debates no Brasil sobre CDM entre os vários setores estão se intensificando.

É importante ressaltar que não haverá valor de mercado para o uso de créditos até que as Partes do Anexo I, primeiramente, ratifiquem o Protocolo de Quioto, e então estabeleçam, claramente, regulamentos nacionais de limitação de emissões. Além disso, é necessário que haja uma implementação efetiva das Partes Anexo I de medidas nacionais de cumprimento dos objetivos adotados de redução e limitação de emissões.

O sucesso CDM também dependerá do estabelecimento de mecanismos nacionais fortes de não-cumprimento para que as empresas das Partes Anexo I criem demanda para certificados de redução de emissões de gases de efeito estufa.

Em suma, há ainda muitas incertezas e muito a ser feito. Como já anteriormente ressaltado, a COP IV, em Buenos Aires, estabeleceu uma agenda de trabalho para a regulamentação dos mecanismos. Debates entre as Partes envolvidas são necessários e estarão acontecendo em todo o mundo. As visões e sugestões de cada um são preciosas para a construção de diretrizes claras e eficazes. Assim, no ano 2000 espera-se que tais mecanismo sejam regulamentados e estejam operando devidamente. Afinal, o não estabelecimento de critérios em tal prazo representaria um pesado ônus para o meio ambiente, não se esquecendo de suas implicações econômicas.