Os países em desenvolvimento já participam efetivamente dos esforços globais para a redução das emissões de gases de efeito estufa. De fato, desde a assinatura da Convenção Quadro sobre Mudança do Clima de 1992 (FCCC), os países em desenvolvimento podem ter obtido maiores reduções nas emissões de dióxido de carbono do que os países industrializados.

As negociações para fortalecer a Convenção do Clima correm o risco de ser desviadas pelo argumento cada vez mais popular de que os países industrializados não devem se comprometer com a redução de emissões de gases de efeito estufa a menos que os países em desenvolvimento também concordem em reduzir. Essa posição é um retrocesso do compromisso primordial aceito na Convenção Quadro sobre Mudança do Clima (FCCC), que equilibrou o momento e a força das ações dos países industrializados (amplamente responsáveis pela mudança do clima que agora se processa) com as dos países em desenvolvimento (que no futuro serão a maior fonte de emissões). Mas a posição também se apóia em uma premissa imperfeita. Mesmo sem compromissos de limitar emissões, os países em desenvolvimento já estão dando passos significativos para refrear as emissões de gases de efeito estufa.

Os países industrializados respondem por mais de dois terços das emissões anuais de dióxido de carbono do mundo e uma parcela ainda maior do forçamento radiativo dos gases de efeito estufa. Conseqüentemente, na FCCC, essas nações aceitaram um ônus maior do que os países em desenvolvimento no tocante à diminuição do ritmo de aumento das emissões de gases de efeito estufa. Entretanto, prevê-se que até 2020 as emissões dos países em desenvolvimento terão ultrapassado as dos países industrializados.¹ Para prevenir os efeitos perigosos da mudança do clima, os países em desenvolvimento terão que reduzir posteriormente sua taxa de crescimento, e, por fim, o nível de suas emissões.

De acordo com o princípio das "responsabilidades comuns mas diferenciadas" aceito na FCCC, os países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômicos (OCDE) estabelecem metas voluntárias de estabilização das emissões de dióxido de carbono (CO₂) nos níveis de 1990, até o ano 2000. Esses países estão bem longe de cumprir seus compromissos voluntários: dos nove países da OCDE com níveis de emissões em 1990 acima de 50 milhões de toneladas de carbono (MtC), somente dois - o Reino Unido e a Alemanha - devem apresentar, no ano 2000², níveis de emissões iguais ou inferiores aos de 1990. As emissões dos Estados Unidos vieram aumentando a cada ano desde 1991 e agora parecem estar 13 por cento acima da meta prometida para o ano 2000 ³(Figura 1).

Em abril de 1995, as partes da Convenção do Clima acordaram o "Mandato de Berlim", que estabeleceu um processo de negociação de dois anos para o desenvolvimento de um protocolo que estabeleça objetivos quantitativos de limitação e redução para depois de 2000, incluindo um teto de emissões para os países do Anexo I (ou seja, os que fazem parte da OCDE e os países com economias em transição). As partes concordaram em não introduzir novos compromissos para os países em desenvolvimento nesse protocolo; o Mandato de Berlim, contudo, especifica claramente que os países em desenvolvimento devem fazer avançar a implementação dos seus compromissos existentes.

Mas esse acordo está sendo agora colocado em questão. Em uma carta para o Presidente Clinton, datada de julho de 1995, os dirigentes de 119 importantes empresas dos Estados Unidos afirmaram: "Os acordos não podem dispensar as nações em desenvolvimento, que devem vir a ser as principais contribuintes com respeito aos gases de efeito estufa no século 21". De acordo com o Presidente da United Mine Workers of America, "os Estados Unidos cometeram um erro elementar de negociação ao concordar, em Berlim, com a negociação de compromissos com vinculação legal para os países industrializados, deixando de fora, países em desenvolvimento, de crescimento rápido, como a China, a Índia, a Coréia, o México e o Brasil."⁴ E um parecer do Senado, circulado pelo Senador Robert Byrd, enuncia: "Os Estados Unidos não devem ser signatários de qualquer protocolo, ou outro acordo relativo à Convenção das Nações Unidas sobre Mudança do Clima de 1992, ... que determine novos compromissos de mitigação de emissões de gases de efeito estufa para as Partes Países Desenvolvidos, a menos que o protocolo ou outro acordo também imponha para as Partes Países em Desenvolvimento, compromissos específicos de mitigação de emissões de gases de efeito estufa, marcados para o mesmo período de cumprimento."

Há muitas razões devido às quais os governos adotaram como premissa, na Convenção, a diferenciação entre os compromissos das nações industrializadas e os das nações em desenvolvimento. O grosso das emissões históricas de gases de efeito estufa são provenientes das nações industrializadas. E, embora as emissões anuais dos países em desenvolvimento venham a igualar-se às das nações industrializadas em 2020, haverá um tempo considerável até que suas emissões acumuladas - um índice melhor das contribuições totais ao aquecimento global - equiparem-se às dos países industrializados. Além do mais, muito do crescimento das emissões em países em desenvolvimento resulta do atendimento a necessidades humanas básicas de suas populações crescentes, enquanto que nos países industrializados, as emissões contribuem para o crescimento dentro de um padrão de vida que já está muito acima do que o de uma pessoa comum em qualquer lugar do mundo.

Contudo, mesmo além dessas razões básicas, parece que os países em desenvolvimento já estão fazendo muita coisa para limitar emissões - um fato enormemente negligenciado nas discussões atuais. Alguns exemplos de ações sendo realizadas por países em desenvolvimento são mostrados a seguir.

REFORMA DE PREÇOS

Entre 1990-91 e 1995-96, o total de subsídios para combustíveis fósseis em 14 países em desenvolvimento, que respondem por 25 por cento das emissões globais de carbono provenientes de fontes industriais, caiu 45 por cento, de US$ 60 bilhões para cerca de US$ 33 bilhões.⁵ (Durante o mesmo período, subsídios da OCDE caíram em 20,5 por cento, de US$ 12,5 bilhões para US$ 9,9 bilhões.) Subsídios reduzidos geram preços mais altos de combustível e taxas reduzidas de crescimento do consumo e de emissões de carbono.

As reduções mais significativas de carbono ao longo da última década ocorreram na China, que responde por 12 por cento do total mundial de emissões de CO₂ relacionadas com energia, abaixo apenas dos Estados Unidos. As emissões de carbono do setor energético da China triplicaram entre 1971 e 1993, principalmente devido ao crescimento da produção de energia a partir da queima de carvão, que foi responsável por 83 por cento das suas emissões.⁶ A partir da década de 80, entretanto, a China reformou substancialmente o preço da energia, com os subsídios para o carvão caindo de 37 por cento em 1984 para 29 por cento em 1995, e os subsídios para o petróleo caindo de 55 por cento em 1990 para 2 por cento em 1995. Embora as emissões anuais de carbono tenham aumentado em 228 MtC entre 1980 e 1990, as emissões teriam sido 155 MtC mais elevadas em 1990 sem os ganhos de eficiência energética atingidos ao longo desse período.⁷ O Banco Mundial avaliou, em 1996, que ganhos adicionais de eficiência na China possuem o potencial de reduzir de 1 a 1,7 bilhão de toneladas de carvão equivalentes ao ano, até 2020 - uma quantidade maior do que o consumo total de energia na China em 1990.⁸

Nos últimos seis anos, a Índia, o México, a África do Sul, a Arábia Saudita e o Brasil - todos situados entre os 25 principais países emissores de CO₂ da indústria - também cortaram significativamente os subsídios para os combustíveis fósseis. Usando estimativas do Banco Mundial sobre as elasticidades-preço da demanda e os preços internos do combustível ajustados de acordo com a inflação, reduções de emissões de carbono de até 26 MtC ao ano (Tabela 1) devem advir, nesses países, das reformas nos preços do combustível. Uma redução adicional de 19,5 MtC deve resultar das reformas dos preços de combustível sobre produtos derivados do petróleo na China ao longo desse mesmo período.

PROMOVENDO EFICIÊNCIA E ENERGIA RENOVÁVEL

Muitos países em desenvolvimento também estão promovendo eficiência energética e energia renovável ativamente. Até o final de 1993, 12 por cento da capacidade instalada de geração elétrica da China - 14,6 gigawatts de eletricidade - foi produzida por meio de co-geração. O Ministério da Energia agora exige que todas as grandes caldeiras industriais sejam convertidas em instalações para a co-geração.⁹ Até o final de 1995, a taxa anual de utilização de energia renovável atingiu 300 milhões de toneladas de carvão, totalizando um quarto do consumo nacional total de energia primária e mais de 47 por cento do consumo de energia em áreas rurais.

O México, a Índia e o Brasil lançaram programas específicos de eficiência energética e energia renovável. A Comissão Nacional de Conservação de Energia do México desenvolveu padrões de eficiência energética para novas caldeiras, refrigeradores, condicionadores de ar pequenos, edifícios e motores elétricos. Está empreendendo, com a indústria, programas voluntários de conservação de energia e de auditorias energéticas. A Índia subsidia o desenvolvimento de energia renovável. Atualmente, equipamento de turbina eólica, por exemplo, pode receber 100 por cento de depreciação acelerada no ano de instalação e o equipamento e os componentes, direitos alfandegários concessionais ou isenção total.¹⁰ O atual Plano de Cinco Anos (1992-1997) da Índia também inclui um Programa Nacional de Eficiência Energética, que tem o potencial de reduzir 5.000 MW no setor elétrico e 6 milhões de toneladas de petróleo no setor de petróleo ao longo do período de cinco anos.¹¹

Em 1976, o Brasil iniciou um programa enérgico para a utilização, em automóveis, de álcool etílico (etanol) produzido a partir da cana-de-açúcar. A produção aumentou rapidamente para cerca de 200.000 barris por dia, substituindo metade da gasolina que, caso contrário, teria sido utilizada. Uma vez que o etanol da cana-de-açúcar é um recurso renovável, 9,45 MtC ao ano, ou aproximadamente, 15 por cento das emissões totais do Brasil provenientes de combustíveis fósseis são evitadas.¹² O Brasil também instituiu um programa de conservação de eletricidade, PROCEL, que, embora modesto no começo da década de 80, receberá US$ 400 milhões em 1997 e 1998 para melhorar a eficiência de refrigeradores, condicionadores de ar, iluminação elétrica e outros aparelhos. Esse programa evitará a instalação de 1.600 MW de nova geração elétrica por um quarto do custo de gerar a energia adicional.

IMPLEMENTAÇÃO CONJUNTA

Na fase piloto da Convenção do Clima de "Atividades Implementadas Conjuntamente" (AIJ), os países do Anexo I podem investir em projetos de redução de gases de efeito estufa em outros países, embora o país investidor não possa usar as reduções de emissão nos seus próprios compromissos nacionais. Se créditos de emissões forem permitidos para projetos de implementação conjunta depois da fase piloto, eles provavelmente serão divididos entre o país investidor e o receptor, assim, os países em desenvolvimento recebem um pouco de crédito pelas reduções de carbono obtidas com esses projetos. As reduções líquidas de carbono de 20 projetos pilotos de AIJ, aprovados em países em desenvolvimento, que serão atingidas ao longo dos próximos 20 anos (se os projetos forem financiados até o fim) totalizam 138 MtC (135 MtC em projetos de floresta, 3 MtC em projetos de energia).¹³ Se créditos fossem permitidos atualmente para esses projetos e aceitando-se que metade da redução de emissões de tais projetos devesse ser atribuída aos países implementadores, os países em desenvolvimento seriam responsáveis por cerca de 69 MtC de compensação ao longo do período de vinte anos. (Observa-se que, em uma base anual, esse valor é apenas uma pequena fração das reduções sendo obtidas por meio de reformas da política energética).

BENEFÍCIOS INDIRETOS VERSUS "NO REGRETS"

Nenhuma dessas reduções de carbono em países em desenvolvimento resultaram de políticas domésticas de mitigação do clima. Ao contrário, a redução de carbono tem sido um benefício indireto de mudanças de políticas e projetos planejados para fazer frente a necessidades nacionais econômicas, sociais e de saúde pública. Por exemplo, faltas severas de energia na China já causaram embaraços ao seu desenvolvimento econômico, contribuindo para uma utilização 25 a 30 por cento inferior à sua capacidade industrial.¹⁴ Um estudo sobre os benefícios econômicos de 16 projetos de eficiência energética no setor industrial da China constatou que todos tinham taxas internas de retorno bem acima de 12 por cento, enquanto que três quartos tinham taxas de 20 por cento ou mais.¹⁵

Os países em desenvolvimento estão enfrentando problemas significativos de saúde pública por causa da poluição do ar, devida em grande parte ao uso de combustíveis fósseis. Se níveis insalubres de material particulado em suspensão fossem reduzidos para os padrões da Organização Mundial de Saúde, entre 300.000 e 700.000 mortes prematuras por ano poderiam ser evitadas nos países em desenvolvimento.¹⁶ No México, os danos econômicos resultantes dos efeitos da poluição do ar na saúde são estimados em US$ 1,5 bilhão ao ano. Estima-se que o material particulado provoque 12.500 mortes e 11,2 milhões de dias de trabalho perdidos por ano.¹⁷

O programa do álcool no Brasil foi estabelecido para reduzir a dependência do país em relação à importação de petróleo e ajudar a estabilizar a produção de açúcar em vista de flutuações cíclicas dos preços internacionais. O programa tem sido uma fonte de oportunidades de emprego para trabalhadores com e sem experiência, em especial porque baseou-se quase que inteiramente em equipamento produzido localmente. Ajudou a estabelecer um forte sistema agroindustrial, gerou 700.000 empregos e reduziu a poluição urbana.

Como nos países em desenvolvimento, as reduções de emissões feitas pelos países da OCDE resultaram de ações iniciadas por outras razões. Na realidade, os únicos dois grandes países da OCDE que devem atingir a meta de retornar suas emissões aos níveis de 1990 - o Reino Unido e a Alemanha - o farão devido, em grande parte, a fatores não incluídos nas políticas e medidas que eles estabeleceram para mitigar a mudança do clima. No Reino Unido, dois terços das reduções de emissões da nação previstas até 2000 resultarão da substituição de centrais elétricas alimentadas a carvão por turbinas a gás de ciclo combinado (que produzem metade do carbono por unidade de eletricidade) - resultado da privatização de empresas elétricas ao longo da última década. As reduções de carbono na Alemanha resultam primeiramente da mudança, após a unificação, de usinas ineficientes de carvão para usinas de gás natural na antiga Alemanha Oriental.

De forma mais geral, o Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima concluiu que, a curto prazo, os custos de estabilização das emissões de CO₂ dos países da OCDE nos níveis de 1990 - uma meta que os países não atingirão de forma alguma - podem ser insignificantes.¹⁸ O economista Dale Jorgenson calcula que mediante uma variedade de políticas para a reciclagem de impostos cobrados sobre as emissões de carbono dos Estados Unidos, impostos altos o suficiente para interiorizar os danos econômicos da mudança do clima seriam justificados economicamente tendo em vista a redução das condições de saúde e os prejuízos ao bem-estar causados pela poluição do ar apenas.¹⁹ Mais genericamente, aqueles modelos econômicos que fazem as hipóteses mais realistas sobre as políticas postas em prática para reduzir emissões (como por exemplo, o uso de abordagens de mercado, uma reciclagem eficiente na economia da receita gerada por impostos cobrados sobre o uso de combustível fóssil) e sobre a resposta de empresas privadas (por exemplo, de que tais políticas estimulariam a inovação e a substituição tecnológica) mostram que políticas para a redução de emissões de gases de efeito estufa terão efeitos neutros ou positivos sobre a economia norte-americana.²⁰

Como podem ser comparadas as estimativas de redução de emissões de CO₂ nos países em desenvolvimento, desde a assinatura da FCCC, com as reduções obtidas por países da OCDE? De acordo com previsões que mantêm a tendência atual ("business as usual"), as emissões da OCDE devem aumentar de 2.809 MtC em 1990 para 2.922 MtC em 2000 - um aumento de 113 MtC. Se esses países realmente conseguissem atingir o objetivo de retornar as emissões para os níveis de 1990, mediante ações para reduzir a taxa de crescimento das emissões, as emissões anuais seriam, então, 113 MtC abaixo do esperado, uma redução equivalente a cerca de 4 por cento das emissões de 1990.²¹ De forma contrastante, reformas nos preços do combustível desde 1990 nos seis países em desenvolvimento listados na Tabela 1 devem resultar em reduções de 46 MtC. (Por falta de dados para avaliar os efeitos da reforma de preços sobre o uso de carvão na China ao longo desse período de tempo, as reduções nas emissões de CO₂ podem, na realidade, ser significativamente maiores do que essa estimativa.) Embora essas reduções de CO₂ sejam menores do que os compromissos que os países da OCDE assumiram em termos absolutos, elas são uma fração maior das emissões dos tipos específicos de combustível examinados nesses seis países, representando 9 por cento dos níveis de emissão de 1992 (Tabela 1).

Uma vez que, como um todo, os países da OCDE não conseguirão atingir as metas voluntárias para retornar as emissões aos níveis de 1990, parece, então, que os países em desenvolvimento podem estar obtendo reduções nas emissões de CO₂ equivalentes ou maiores do que os países da OCDE, em termos absolutos, visto que estão começando de uma base menor, reduções significativamente maiores como porcentagem de suas emissões.

Todas as partes da Convenção do Clima, incluindo os países em desenvolvimento, já se comprometeram a "promover e cooperar para o desenvolvimento, aplicação e difusão, inclusive transferência, de tecnologias, práticas e processos que controlem, reduzam ou previnam as emissões antrópicas de gases de efeito estufa..." Para a manutenção desse compromisso, mudanças de políticas e programas de conservação e energia renovável nos países em desenvolvimento estão conduzindo a reduções significativas nas emissões de carbono. Como determinado no Mandato de Berlim, novas ações e reformas de políticas nesses países devem buscar ampliar o progresso que já está sendo feito. Opções economicamente atraentes para aumentar a eficiência energética em países em desenvolvimento são mais difundidas do que nos países da OCDE. Mas em vista do fato de que os países em desenvolvimento estão procurando ativamente essas opções, enquanto que os países da OCDE não serão capazes de atingir suas metas voluntárias, pode-se questionar se os países industrializados são líderes ou retardatários na mitigação da mudança do clima.²²

Tabela 1 - Estimativa de Reduções de Emissões de Carbono Resultantes de Mudanças Recentes nos Preços de Combustíveis Fósseis

* Elasticidades a longo prazo variam de -0,5 a -1,0 para o carvão mineral e de -0,7 a -1,5 para o petróleo. Segundo Larsen e Shaw ²³estimativas mais conservadoras de elasticidade foram usadas, particularmente para mudanças substantivas nos preços. A possibilidade de troca de combustível traz incerteza a essas estimativas.
** Reduções de Carbono devidas a mudança na intensidade energética da economia ao longo desse período: fonte:⁶

Dr. W. V. Reid é Vice-presidente de Programa do World Resources Institute, 1709 Nova York Av. NW, Washington, DC 20009, EUA.

Dr. J. Goldemberg é professor da Universidade de São Paulo, Av. Prof. Almeida Prado, 925, Cidade Universitária, 05508-900 São Paulo, Brasil.

REFERÊNCIAS E NOTAS

¹ Goldemberg, J. "Energy Needs in Developing Countries and Sustainability", Science 269: 1058-1059.
² U.S. General Accounting Office, Global Warming: Difficulties Assessing Countries' Progress Stabilizing Emissions of Greenhouse Gasses (US GAO, RCED - 96-188, September1996). Mexico is treated in this article as a developing country rather than as a member of the OECD in this article-it is not included in Annex I, although it is now an OECD member.
³ U.S. Department of State, Bureau of Oceans and International Environmental & Scientific Affairs, "Preparation of Second U.S. Climate Action Report", Federal Register, May 12, 1997, vol. 62, no. 91.
⁴ Roberts, C. Feb. 15, 1997, Washington Post, Letters to the Editor.
⁵ World Bank. Expanding the Measure of Wealth: Indicators of Environmentally Sustainable Development. (World Bank, Washington, D.C., 1997), p. 45.
⁶ International Energy Agency, Climate Change Policy Initiatives 1995/96 Update Volume II. (Organization for Economic Cooperation and Development, Paris, France, 1996).
⁷ This savings of 155 MtC amounts to more than 20% of China's 1990 emissions. Zhong Xiang Zhang, Integrated Economy-Energy-Environment Policy Analysis: A Case Study for the People's Republic of China (Ph. D. Dissertation, University of Wageningen, Wageningen, Netherlands, 1996).
⁸ T. M. Johnson, J. Li, Z. Jiang and R. P. Taylor, China: Issues and Options in Greenhouse Gas Emissions Control (World Bank Discussion Paper No. 330, World Bank, Washington, D.C., 1996).
⁹ International Institute for Energy Conservation, unpublished data, 1996; F. Yang, D. Xin and M. D. Levine, The Role of Cogeneration in China's Energy System (http://eande.lbl.gov/eap/ar/ieei/ieeill.html, 1997).
¹⁰ K. Capoor, A. Deutz and K. Ramakrishna, Toward Practical Implementation of Article 4.1 (Unpublished manuscript, Environmental Defense Fund, Washington, D.C. and Woods Hole Research Center, Woods Hole, MA, 1996).
¹¹ International Energy Agency, Climate Change Policy Initiatives 1995/96 Update Volume II. p. 69.
¹² J. Goldemberg, Medium Term Opportunities (Between Now and 2005) For "Green" Energy Development in Key Countries: Brazil. (Paper presented at Washington Summit on Protection of the World Climate, Sept. 46, Washington, D.C.).
¹³ Data compiled from numerous sources. Summary available on request.
¹⁴ Zhong Xiang Zhang, Integrated Economy-Energy-Environment Policy Analysis: A Case Study for the People's Republic of China. (Ph.D. Dissertation, University of Wageningen, Wageningen, Netherlands, 1996).
¹⁵ T. M. Johnson, J. Li, Z. Jiang and R. P. Taylor, China: Issues and Options in Greenhouse Gas Emissions Control (World Bank Discussion Paper No. 330, World Bank, Washington D.C., 1996).
¹⁶ World Resources Institute. World Resources 19961997 (WRI/UNEP/UNDP/World Bank, Washington, D.C., 1996) p. 22.
¹⁷ Ibid., p. 24.
¹⁸ Intergovernmental Panel on Climate Change, Climate Change 1995: Economic and Social Dimensions of Climate Change (Cambridge University Press, Cambridge, U.K.), p. 301.
¹⁹ D. W. Jorgenson, R. J. Goettle, D. E. Gaynor, P. J. Wilcoxen and D. T. Slesnick, Social Cost Energy Pricing, Tax Recycling, and Economic Change (Final Report, Office of Policy, Planning and Evaluation, U. S. Environmental Protection Agency, Washington, D. C., 1995).
²⁰ R. Repetto and D. Austin. The Costs of Climate Protection: A Guide for the Perplexed. (World Resources Institute, Washington, D.C., 1997).
²¹ 1990 emissions and 2000 projections from Tables of Inventories of Anthropogenic Emissions and Removals in 1990 and Projected Anthropogenic Emissions in 2000 (United Nations Framework Convention on Climate Change, FCCC/SB/1996/1/Add.1, 1996) and U. S. General Accounting Office, Global Warming: Difficulties Assessing Countries' Progress Stabilizing Emissions of Greenhouse Gasses (US GAO, RCED- 96-188, September 1996). Mexico is excluded from the OECD for these calculations and data were unavailable for Turkey.
²² The authors thank Tricia McGinnis and Paige Brown for research assistance, Kirk Hamilton for assistance with obtaining data on fuel prices, and Liz Cook, Paul Faeth, Tom Fox, James MacKenzie, Alan Miller, Kiliparti Ramakrisna and Robert Repetto for comments on earlier drafts of this publication. WRI's work on international climate policy receives support from the Nathan Cummings Foundation and the U. S. Environmental Protection Agency.
²³ B. Larsen and A. Shah, World Energy Subsidies and Global Carbon Emissions (World Bank, World Development