Por José Domingos Gonzalez Miguez
Coordenador-Geral de Mudanças Globais do Ministério de Ciência e Tecnologia
Gerente do Programa de Mudanças Climáticas do "Avança Brasil"
Secretário-Executivo da Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima

A Conferência de Bonn representou um significativo avanço nas negociações para a ratificação do Protocolo de Quioto, que parecia ameaçada após o impasse no encontro de Haia, diante do anúncio dos Estados Unidos de que não iriam aderir aos compromissos de redução de gases estufa. Em Bonn, no entanto, os Estados Unidos ficaram isolados, e os demais países decidiram tomar as providências para que o protocolo entre em vigor. Foram solucionadas várias questões políticas e os acordos avançaram.

Dependendo da conclusão da regulamentação dos pontos ainda pendentes do protocolo, na reunião de Marrakech, há a expectativa de que os países ratifiquem, em seus respectivos parlamentos, o documento. Se isto for feito rapidamente, o protocolo poderá ser posto em prática no ano de 2002. Assim, terá início, efetivamente, o combate às mudanças climáticas e aos potenciais impactos adversos delas advindos.

O debate sobre mudança global do clima teve prosseguimento durante a sessão reconvocada da 6^a Conferência das Partes (COP-6) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima nas duas últimas semanas do mês de julho em Bonn, Alemanha. A COP-6 havia sido suspensa, após o insucesso da reunião em Haia, em novembro de 2000.

A meta da reunião era concluir os trabalhos referentes ao Plano de Ação de Buenos Aires, estabelecido ao fim da 4^a Conferência das Partes, que tinha como objetivo a regulamentação do Protocolo de Quioto. Este documento, celebrado em 1997, estabeleceu metas de redução ou limitação de emissões de gases de efeito estufa para os países listados no Anexo 1 da Convenção, países industrializados da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) e das denominadas economias em transição (ou seja, países industrializados do leste europeu e da ex-União Soviética).

Deve-se compreender que a sistemática adotada para a aprovação do Plano de Ação de Buenos Aires é elaborar projetos de decisão em cada tema e aprová-los em conjunto (como um pacote), em uma Conferência das Partes. O Plano de Ação de Buenos Aires estipulava prazo até o fim do ano 2000 para sua conclusão, ou seja, as decisões deveriam ser aprovadas na 6ª Conferência das Partes, em Haia.

O impasse a que se chegou em Haia estava relacionado a posições diferentes entre os dois principais grupos de países da OCDE: a União Européia e o grupo "guarda-chuva", que inclui os demais países da organização não-europeus, mais a Noruega. A União Européia defendia posições na regulamentação que davam prioridade à integridade ambiental do protocolo, ao passo que o grupo dos demais países da OCDE afirmava que a integridade ambiental deveria ser obtida, mas com flexibilidade de atividade, que permitisse a redução do ônus de combater a mudança do clima. Acresce a esta polarização o fato de que o número de questões conflitantes era elevado e de difícil solução. No período entre a Conferência da Haia e a de Bonn, um fato novo foi o anúncio feito pelos Estados Unidos de que não ratificariam o Protocolo de Quioto.

Em Bonn, quatro temas centravam a atenção dos mais de 4.600 participantes, entre delegados, imprensa e representantes de organizações não-governamentais e internacionais.

O primeiro, denominado "questões dos países em desenvolvimento" pelo presidente da conferência, Jan Pronk, ministro de Meio Ambiente da Holanda, incluía temas relacionados ao financiamento das atividades dos países em desenvolvimento, tanto no âmbito da convenção como no do protocolo. São questões relativas à capacitação e à formação de recursos humanos, bem como à transferência de tecnologia.

O segundo tema focava a questão de elegibilidade de projetos de uso da terra, mudança do uso da terra e florestas para o cumprimento das metas de redução ou limitação de emissão dos países do Anexo 1, assim como a possibilidade de que fossem projetos aceitos nos mecanismos de implementação conjunta e de desenvolvimento limpo no âmbito do protocolo.

O terceiro tema tratava da regulamentação propriamente dita dos três mecanismos de Quioto: implementação conjunta, Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e comércio de emissões.

O último e não menos complexo tema abordava a questão das implicações jurídicas do não-cumprimento de metas do protocolo e como estabelecer sanções e incentivos aos países estivessem em conformidade com a regulamentação estabelecida no protocolo.

Os resultados começaram a aparecer na primeira semana de trabalho. O presidente fixou como prioridade resolver um subconjunto de questões políticas no âmbito dos quatro temas e, em particular, em relação à regulamentação dos mecanismos. Adicionalmente, dois grupos de trabalho abordaram seis questões de natureza técnica.

A complexidade é superada pela divisão de trabalho entre diversos grupos e subgrupos lidando com questões que abrangem pequenos detalhes técnicos ou científicos a grandes temas polêmicos. Desta maneira, todos os participantes têm visões segmentadas da reunião, idéias gerais sobre as decisões, sob diferentes ópticas e em profundidade, apenas nos temas específicos de que participam.

O acordo de Bonn foi alcançado com a resolução da maior parte das questões políticas e técnicas e consolidado na decisão adotada em 24 de julho. Este acordo possibilitou a resolução de todas as "questões dos países em desenvolvimento" pendentes, com a aprovação de oito projetos de decisão em relação ao financiamento das atividades, formação de capacidade e transferência de tecnologia (primeiro tema do ministro Pronk). O acordo de Bonn solicitava que a segunda semana fosse dedicada à incorporação das questões políticas nos documentos de regulamentação, de modo a permitir a adoção de um pacote equilibrado de decisões nos demais temas.

A segunda semana continuou com as discussões sobre os três temas restantes. Apenas quanto às florestas foi obtido um acordo que permitiu a obtenção de um projeto de decisão. Nos dois temas restantes, não foi possível sequer chegar a um projeto de decisão. No caso de mecanismos, pela quantidade e complexidade de questões técnicas ainda por discutir e, no caso do grupo de conformidade, pela falta de consenso sobre o que havia sido acertado previamente. O Japão defendia a idéia de que as normas de cumprimento deveriam ser facilitativas, incentivando o cumprimento das metas do protocolo, sem que se gerasse um instrumento que contivesse conseqüências jurídicas vinculantes, de acordo com o artigo 18 do protocolo. Para os demais países, o regime de conformidade seria um instrumento separado, que deveria ser ratificado junto com o protocolo. Outra questão que tem interface com mecanismos refere-se à elegibilidade de participação. Houve também divergência entre o modo de solução proposto no grupo de mecanismo e neste grupo de conformidade.

Os dois temas que têm implicações mais imediatas e diretas sobre as metas de limitação e redução são os temas de floresta e dos mecanismos do protocolo. Nos mecanismos do Protocolo de Quioto, a atenção dos países em desenvolvimento estava centrada no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo-MDL (ou CDM, na sigla em inglês). O MDL permite aos países em desenvolvimento desenvolver atividades de projetos que visem à redução certificada de emissões de gases de efeito estufa, com recursos financeiros e tecnológicos adicionais transferidos pelos países industrializados. Os países desenvolvidos poderão utilizar os certificados de MDL adquiridos para contribuir no atendimento das suas metas de redução ou limitação de emissões no protocolo.

No tema de uso da terra, mudança do uso da terra e florestas, o debate esteve centrado nas discussões da regulamentação dos artigos 3.3 e 3.4 do protocolo. As metas do protocolo foram estabelecidas apenas para os gases e setores e categorias de emissão definidas no Anexo A, que não incluíam uso da terra, mudança no uso da terra e florestas. Estes artigos seriam modos suplementares de atingir as metas, por meio de remoções de gás carbônico líquidas da atmosfera. O artigo 3.3 é o menos polêmico, pois trata da elegibilidade de atividades que se iniciaram após 1^o de janeiro de 1990 e antes de 31 de dezembro de 2012 de estabelecimento de novas florestas e de reflorestamento (que seriam utilizadas como créditos para atingir as metas) e atividades de desflorestamento (analogamente computadas como débito). As questões principais envolveram a definição de floresta e o estabelecimento de prazos para consideração de novas florestas (áreas sem floresta há mais de 50 anos) e reflorestamento (áreas que estavam desflorestadas em 31 de dezembro de 1989).

A regulamentação do artigo 3.4 foi a que gerou mais polêmica. Houve interpretações apressadas de que havia sido afetada, em parte, a integridade ambiental do protocolo. O projeto de decisão aprovado em Bonn define quatro atividades adicionais àquelas contidas no artigo 3.3 (florestamento, reflorestamento e desflorestamento), que podem, também, ser utilizadas pelos países do Anexo 1, para cumprimento de suas metas: revegetação, manejo florestal, manejo de terras agrícolas e manejos de pastos. Para estas atividades, com exceção de manejo florestal, a contabilização será feita apenas nas variações líquidas durante o período de compromisso (crédito por remoção por sumidouros menos débito por emissões por fontes).

Para manejo florestal, foi criado, adicionalmente, um limite máximo para cada Parte do Anexo 1, no que diz respeito à utilização de créditos ou débitos. Tais atividades devem estar limitadas a atividades que tenham ocorrido após 1990 e que sejam induzidas pelo homem.

A polêmica refere-se ao fato de que o limite máximo para as atividades de manejo florestal foram interpretadas por diversas organizações ambientalistas como uma mudança implícita da meta acertada em Quioto. Tal interpretação não leva em conta os princípios sobre estas atividades. De acordo com o projeto de decisão, em especial, a mera presença de estoques de carbono deve ser excluída da contabilidade, que também exclui remoções resultantes de: 1) aumento das concentrações de gás carbônico acima do nível pré-industrial; 2) deposição indireta de nitrogênio; e 3) efeitos dinâmico da estrutura etária resultante de atividades e práticas anteriores a 1990.

A polêmica decorre do fato de que o projeto de decisão sobre florestas da Conferência de Bonn estabelece, adicionalmente, um processo até a 10^a Conferência das Partes, solicitando ao Painel Intergovernamental sobre Mudanças do Clima (IPCC, na sigla em inglês), que desenvolva metodologias para separar as variações nos estoques de carbono diretamente induzidas pelas atividades humanas daquelas induzidas indiretamente, tanto pelas atividade humanas, como também pelos efeitos naturais. O IPCC é composto por mais de 2 mil cientistas e patrocinado pela Organização Meteorológica Mundial (OMM) e pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma),

A hipótese usada implicitamente no comentário das organizações ambientalistas admite que o fato de não haver metodologia disponível até 2004 autorizaria a utilização do limite máximo autorizado na decisão, sem levar em conta que tal utilização contrariaria os princípios adotados no projeto de decisão, já mencionados acima.

O projeto de decisão sobre uso da terra, mudança no uso da terra e florestas estabelece, ainda, que, no caso do MDL, apenas as atividades de projeto de estabelecimento de novas florestas e de reflorestamento são elegíveis, limitadas a 1% das emissões do ano-base, multiplicado por cinco (anos do período de compromisso). Também estabelece um processo, no Órgão Subsidiário de Asssessoramento Técnico e Científico (SBSTA) da convenção, para desenvolver definições e modalidades para a inclusão destas atividades, levando em conta as questões de não-permanência, adicionalidade, vazamentos, incertezas e impactos ambientais e socioeconômicos, considerando os princípios já referidos.

No caso dos mecanismos, muitas das questões políticas puderam ser levadas ao documento do acordo de Bonn. Os elementos centrais do acordo, no que se refere ao MDL são:

• Eqüidade: reconhece-se que o Protocolo de Quioto não criou ou delegou nenhum direito ou título de nenhuma espécie aos países desenvolvidos e, ainda, que estes países devem implementar ações domésticas, de acordo com as circunstâncias nacionais e com vistas a reduzir emissões de tal modo a estreitar as diferenças per capita entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, à medida que avançam para atingir o objetivo último da convenção.

• Suplementaridade: o uso dos mecanismos deve ser suplementar à ação doméstica e deve, portanto, constituir um elemento significativo do esforço feito por cada país desenvolvido para atingir seu compromisso de redução e/ou limitação de emissões de gases de efeito estufa.

• Energia nuclear: os países desenvolvidos devem abster-se de usar certificados de reduções de emissão do MDL gerados por instalações nucleares, para atingir seus compromissos no artigo 3.1.

• Composição do Conselho-Executivo do MDL: aceitou-se a fórmula proposta pelo ministro Pronk, segundo a qual o comitê seria composto por um membro de cada um dos cinco grupos regionais das Nações Unidas e um representante dos pequenos Estados insulares, e por dois membros escolhidos entre os países do Anexo 1 e outros dois representando países não-incluídos no Anexo 1, totalizando dez membros.

• Nível de reserva do período de compromisso: cada país desenvolvido deve manter, em seu registro nacional, uma reserva de período de compromisso, que não deve cair abaixo de 90% da quantidade atribuída para a Parte, calculada de acordo com o artigo 3, parágrafos 7 e 8, do Protocolo de Quioto ou 100% de cinco vezes seu mais recente inventário revisado, o que for menor. Isto funcionará como uma espécie de reserva bancária, diminuindo o risco de um excesso de vendas a descoberto no comércio de emissões.

• Percentual para adaptação: o percentual para contribuir com os países em desenvolvimento que são particularmente vulneráveis aos efeitos adversos da mudança do clima, permitindo cobrir seus custos com projetos de adaptação, deve ser de 2% dos certificados de reduções de emissão emitidos para a atividade de projeto do MDL.

• Acordo de cumprimento como critério de elegibilidade para participar dos mecanismos: a elegibilidade para um país desenvolvido participar dos mecanismos deve depender de seu cumprimento com os requisitos metodológicos e de produção de relatórios dos artigos 5.1, 5.2, 7.1 e 7.4 do Protocolo de Quioto, com a supervisão realizada pelo ramo coercitivo do Comitê de Cumprimento de acordo com as provisões relevantes. Somente países que aceitaram o acordo suplementar de cumprimento ao Protocolo de Quioto devem estar autorizados a transferir ou adquirir créditos gerados pelo uso de mecanismos.

• Sumidouros no MDL: decidiu-se que apenas projetos de reflorestamento e de estabelecimento de novas florestas serão elegíveis no MDL, durante o primeiro período de compromisso. A implementação de tais projetos deve ser guiada pelos princípios referidos na seção de uso da terra, mudança do uso da terra e florestas. As definições e as modalidades devem ser desenvolvidas pelo SBSTA para decisão na COP-8. Estas modalidades, a serem discutidas, devem incluir não-permanência, adicionalidade, vazamentos, escala, incertezas e impactos ambientais e socioeconômicos (inclusive impactos na biodiversidade e ecossistemas naturais).

• Adicionalidade financeira: fundos públicos de países desenvolvidos para projetos de MDL não devem resultar em redução da assistência oficial para desenvolvimento e devem ser separados e não contabilizados nas obrigações financeiras desses países.

• Definição dos projetos de pequena escala: foram definidos três tipos de projetos de pequena escala, a saber: 1) projetos de energia renováveis menores que 15 MW; 2) projetos de aumento de eficiência energética menores que 15 GWh/ano; e 3) outros projetos que reduzam emissões e que diretamente emitam menos de 15 mil toneladas de gás carbônico equivalente por ano. Além disso, determinou-se que o Conselho Executivo deve desenvolver e recomendar à COP-8 modalidades e procedimentos simplificados para estes projetos e rever e fazer recomendações sobre os outros tipos de projetos (item 3 acima) à primeira reunião das Partes do Protocolo, quando este entrar em vigor.

• Transferência de CERs (Certificados de Redução de Emissões): esta questão não foi resolvida, mas a posição apresentada pelo G-77 e a China nas discussões, que separava o debate sobre transações com os certificados da discussão sobre utilização dos certificados, foi claramente redigida e reafirmada no texto da decisão ministerial.

Algumas questões políticas que foram discutidas no segmento ministerial, relacionadas com o artigo 4; com as necessidades especiais dos países em desenvolvimento; com MDL unilateral; e com a questão da eqüidade na distribuição geográfica dos projetos de MDL não foram abordadas na decisão ministerial. Algumas questões que não foram discutidas, mas para as quais havia consenso, foram também ratificadas na decisão ministerial, em especial, o começo imediato do MDL e a nomeação de membros para o Conselho-Executivo antes da COP-7; e a reafirmação de que é prerrogativa da Parte hospedeira confirmar se uma atividade de projeto do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo contribui para alcançar o desenvolvimento sustentável.

Outras questões técnicas também foram acertadas. Dizem respeito a:

• Metodologia de linha de base: específica para o projeto; leva em conta limites, vazamentos, circunstâncias nacionais e/ou políticas setoriais; calculada como:

• Período de crédito dos projetos de MDL: máximo de sete anos com duas renovações da linha de base ou dez anos sem renovação.

• Critério de adicionalidade: a atividade será considerada adicional apenas se reduz emissões antrópicas de gases de efeito estufa abaixo das que ocorreriam na ausência do projeto.

• Modalidades de participação pública nos projetos: comentários aos stakeholders locais devem ser solicitados; um resumo dos comentários recebidos deve ser fornecido; e um relatório deve ser enviado para a entidade operacional, informando como qualquer comentário que tenha sido recebido foi diligentemente levado em conta.

• Requisito de avaliação dos impactos ambientais: participantes devem submeter à entidade operacional documentação sobre a análise de impactos ambientais do projeto, incluindo os transfronteiriços, se considerados significativos pelos participantes ou pelo país hospedeiro, e realizar uma avaliação de impacto ambiental de acordo com os procedimentos requeridos pelo país hospedeiro.

Apesar do avanço conseguido na regulamentação do Protocolo de Quioto com a solução de muitas das questões políticas e técnicas que levaram a Conferência de Haia a um impasse e, finalmente, à sua suspensão, diversas questões ainda deverão ser resolvidas em Marrakech. Dizem respeito a mecanismos, em particular, aos MDL. Também ficaram pendentes questões como regras de votação para o Conselho-Executivo; papel do Conselho Executivo vis-a-vis o papel da reunião da Conferência das Partes da Convenção como reunião das Partes do Protocolo; diretrizes para linhas de base e adicionalidade; registros das atividades; credenciamento das entidades operacionais; definição do documento de concepção do projeto; carta de aprovação do projeto (país anfitrião vis-a-vis países anfitrião e investidor) e definição de elegibilidade de projetos definidos de modo unilateral pelo país hospedeiro.

O processo multilateral de regulamentação do Protocolo de Quioto será vitorioso à medida que seja alcançada a regulamentação final nos mecanismos de Quioto e sobre o acordo de conformidade com conseqüências jurídicas vinculantes. No primeiro caso, o fulcro continua sendo a quantidade e a complexidade das questões técnicas remanescentes. No caso do acordo de cumprimento, há ainda divergência de posições e bastante polarização entre grupos. Adicionalmente, no caso de florestas, a Federação da Rússia já expressou sua posição contrária ao limite máximo estabelecido.

Contudo, a lição que fica do Acordo de Bonn é que o processo multilateral, apesar de complexo, por possibilitar o confronto de idéias opostas e às vezes conflitantes, permite que os países avancem no entendimento dessas idéias que, muitas vezes, assumem caráter eminentemente científico. Deve-se ressaltar que a ciência da mudança do clima é relativamente recente, apesar de o fenômeno do efeito estufa ser conhecido desde os trabalhos de Arrhenius, em 1896. O debate científico organizado desenvolveu-se apenas a partir de 1988, com a constituição do IPCC, a celebração da Cúpula da Terra, no Rio de Janeiro, em 1992, e a entrada em vigor da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, em 1994.

Há uma grande ansiedade do setor privado para começar a atuar efetivamente no processo, implementando projetos de redução de emissões de gases de efeito estufa, possibilitando a transferência de tecnologia e a entrada de novos recursos externos. Consciente de seu papel, o governo do Brasil foi o primeiro dos países em desenvolvimento a estabelecer uma Comissão Interministerial sobre Mudança do Clima, por decreto do presidente Fernando Henrique Cardoso, em 7 de julho de 1999. Este decreto já leva em conta a preocupação com a regulamentação dos mecanismos do Protocolo de Quioto e, em particular, entre outras atribuições, estabelece que a comissão será a autoridade nacional designada para aprovar os projetos considerados elegíveis do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. Também cabe à Comissão definir critérios adicionais de elegibilidade àqueles considerados na regulamentação do Protocolo de Quioto. A comissão é presidida pelo ministro de Ciência e Tecnologia, tendo como vice-presidente o ministro de Meio Ambiente. É composta por representantes de oito ministérios (Relações Exteriores, Agricultura e Abastecimento, Transportes, Minas e Energia, Planejamento, Orçamento e Gestão, Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia e Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior) e da Casa Civil da Presidência da República.

Após o término da regulamentação do Protocolo de Quioto, o próximo passo será a ratificação pelo Congresso brasileiro. A regulamentação do Protocolo de Quioto, em Marrakech, ainda em 2001, permitirá a ratificação do protocolo pelo Brasil e demais países já em 2002.

Finalmente, com a satisfação dos requisitos do artigo 25 para a entrada em vigor do protocolo, ou seja, que pelo menos 55 países da convenção tenham ratificado o protocolo, englobando países do Anexo 1 que contabilizaram no total pelo menos 55% das emissões totais de gás carbônico desses países em 1990, o protocolo estará operacional.

A entrada em vigor do Protocolo, ainda em 2002, dez anos após a Conferência do Rio de Janeiro, fechará um primeiro ciclo de medidas graduais e seguras para o estabelecimento de um processo internacional global de discussão do aquecimento global e definição de medidas concretas, ainda que incipientes, para a mitigação do problema. A avaliação da integridade ambiental da regulamentação será acompanhada pela opinião pública por meio da divulgação periódica da taxa de crescimento da concentração de gás carbônico na atmosfera e só então será realmente verificado, com o desenvolvimento de projetos de redução e o decréscimo da taxa, o sucesso do Protocolo de Quioto.