A crescente preocupação política

O aumento da evidência científica sobre a interferência humana no sistema climático e a crescente preocupação pública com as questões ambientais globais começaram a empurrar a mudança do clima para a agenda política em meados da década de oitenta. Reconhecendo a necessidade de informações científicas confiáveis e atualizadas para os formuladores de políticas, a Organização Meteorológica Mundial (OMM) e o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) estabeleceram o IPCC em 1988. Nesse mesmo ano, seguindo uma proposta do Governo de Malta, a Assembléia Geral das Nações Unidas abordou o tema da mudança do clima pela primeira vez e adotou a resolução 43/53 sobre a "Proteção do clima global para as gerações presentes e futuras da humanidade". Em 1990, o IPCC lançou o seu Primeiro Relatório de Avaliação, confirmando que a mudança do clima era, de fato, uma ameaça e incitando à negociação de um acordo global para tratar do problema. Esse chamado repercutiu na Declaração Ministerial da Segunda Conferência Mundial do Clima, realizada em Genebra, em outubro/novembro desse ano. A Assembléia Geral das Nações Unidas respondeu a esses apelos em dezembro de 1990, lançando formalmente negociações relativas a uma convenção-quadro sobre mudança do clima por meio da resolução 45/212 e estabelecendo um Comitê Intergovernamental de Negociação (CIN) para conduzir essas negociações.

A Convenção de Mudança do Clima

O CIN reuniu-se pela primeira vez em fevereiro de 1991. Depois de apenas 15 meses, no dia 2 de maio de 1992, o CIN adotou por consenso a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. A Convenção foi aberta a assinaturas na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), a chamada "Cúpula da Terra", no Rio de Janeiro, em 4 de junho de 1992 e entrou em vigor no dia 21 de março de 1994. Hoje, 180 países e a Comunidade Européia são Partes da Convenção (ver seção abaixo). Para tornar-se Parte, o país deve ratificar, aceitar, aprovar a Convenção ou a ela aceder. As Partes reúnem-se regularmente na Conferência das Partes (COP) anual para rever a implementação da Convenção e dar continuidade às discussões sobre a melhor forma de tratar da mudança do clima.

A Convenção estabelece como "objetivo final" a estabilização das concentrações atmosféricas de gases de efeito estufa em níveis seguros. Esses níveis, que não foram quantificados pela Convenção, devem ser alcançados num prazo que permita aos ecossistemas adaptarem-se naturalmente à mudança do clima, que assegure que a produção de alimentos não seja ameaçada e que permita que o desenvolvimento econômico prossiga de forma sustentável. Para atingir esse objetivo, todos os países têm o compromisso comum de tratar da mudança do clima, adaptar-se aos seus efeitos e relatar as ações que estão sendo realizadas para implementar a Convenção. A Convenção, então, divide os países em dois grupos: os listados no seu Anexo I (conhecidos como "Partes do Anexo I") e os que não são listados nesse anexo (as chamadas "Partes não-Anexo I").

As Partes do Anexo I são os países industrializados que mais contribuíram no decorrer da história para a mudança do clima. Suas emissões per capita são mais elevadas que as da maioria dos países em desenvolvimento e contam com maior capacidade financeira e institucional para tratar do problema. Os princípios de eqüidade e de "responsabilidades comuns mas diferenciadas" sustentados na Convenção requerem, portanto, que essas Partes assumam a liderança na modificação das tendências de mais longo prazo nas emissões. Com esse fim, as Partes do Anexo I comprometeram-se a adotar políticas e medidas nacionais com a meta, sem vinculação legal, de retornar suas emissões de gases de efeito estufa aos níveis de 1990 até o ano 2000. Também devem submeter relatórios periodicamente, conhecidos como Comunicações Nacionais, detalhando suas políticas e programas sobre mudança do clima e apresentando inventários anuais de suas emissões de gases de efeito estufa (Inventários de Emissões). A maioria das Partes do Anexo I já submeteu duas Comunicações Nacionais e a terceira deve ser entregue até o dia 30 de novembro de 2001. Essas Comunicações Nacionais são submetidas a revisões aprofundadas realizadas por equipes de especialistas e um período experimental de revisão técnica dos inventários anuais de emissões será lançado em 2000.

As Partes do Anexo I compreendem tanto os países relativamente ricos que eram membros da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômicos (OCDE) em 1992, como os países com "economias em transição" (conhecidos como EITs), ou seja, a Federação Russa e vários outros países da Europa Central e Oriental. A Convenção concede "um certo grau de flexibilidade" às EITs na implementação de seus compromissos por causa dos grandes transtornos econômicos e políticos por que passaram esses países. Várias EITs fizeram uso dessa condição para escolher uma linha de base anterior a 1990, ou seja, antes das mudanças econômicas que provocaram grandes reduções nas suas emissões. Os membros da OCDE que são Partes do Anexo I também estão listados no Anexo II da Convenção. Esses países têm a obrigação especial de fornecer "recursos financeiros novos e adicionais" aos países em desenvolvimento para auxiliá-los a tratar da mudança do clima, bem como para facilitar a transferência de tecnologias que não causem impactos adversos sobre o clima tanto para os países em desenvolvimento quanto para as EITs.

Os países listados no Anexo I são os seguintes: Alemanha, Austrália, Áustria, Belarus, Bélgica, Bulgária, Canadá, Comunidade Européia, Croácia, Dinamarca, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Estados Unidos da América, Estônia, Federação Russa, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Letônia, Liechtenstein, Lituânia, Luxemburgo, Mônaco, Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, República Tcheca, Romênia, Suécia, Suíça, Turquia*, Ucrânia. (Os países em negrito também fazem parte do Anexo II e os países classificados como EITs estão sublinhados. Os países acrescentados ao Anexo I na COP 3, em 1997, estão em itálico e o asterisco (*) indica os países que ainda não ratificaram a Convenção).

Todos os países restantes, basicamente os países em desenvolvimento, formam o grupo das Partes não-Anexo I. Esses países devem relatar em termos mais gerais as suas ações para tratar da mudança do clima e adaptar-se aos seus efeitos. O prazo para a submissão de suas Comunicações Nacionais iniciais, incluindo os Inventários de Emissões, é menos rígido que para as Partes do Anexo I e está condicionado ao recebimento de financiamento do mecanismo financeiro da Convenção, operado pelo Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF). Por causa disso, as Partes não-Anexo I apenas recentemente começaram a submeter suas Comunicações Nacionais. Um grupo consultivo de especialistas em Comunicações Nacionais das Partes não-Anexo I foi estabelecido pela COP 5, a fim de auxiliar no aperfeiçoamento dessas comunicações. A Convenção reconhece que a assistência financeira e a transferência de tecnologia são cruciais para que as Partes não-Anexo I possam tratar da mudança do clima e adaptar-se aos seus efeitos, no contexto do seu desenvolvimento sustentável. A assistência financeira é concedida pelas Partes do Anexo II e canalizada principalmente pelo mecanismo financeiro da Convenção, operado pelo GEF. A questão da transferência de tecnologia, que já vem de longa data, recebeu um novo impulso na COP 4, quando as Partes estabeleceram um "processo consultivo" sob a direção do Presidente do Órgão Subsidiário de Assessoramento Científico e Tecnológico (SBSTA) (ver seção abaixo) com a finalidade de identificar ações significativas e eficazes para promover a transferência de tecnologias que não causem impactos adversos sobre o clima. Está sendo mais enfatizado neste momento o apoio às iniciativas de capacitação tanto nas Partes não-Anexo I como nas EITs; pela primeira vez, uma decisão específica sobre essa questão foi adotada na COP 5.

O Protocolo de Quioto

Na primeira COP, realizada em Berlim, Alemanha, em 1995, as Partes decidiram que os compromissos na Convenção específicos para as Partes do Anexo I não eram adequados. Realizou-se, assim, uma nova rodada de discussões para decidir sobre compromissos mais fortes e detalhados para esses países. Depois de dois anos e meio de negociações intensas, o Protocolo de Quioto foi adotado na COP 3 no dia 11 de dezembro de 1997.

No Protocolo de Quioto, as Partes do Anexo I comprometem-se com metas individuais e com vinculação legal de limitação ou redução de suas emissões de gases de efeito estufa, que representam um corte total de pelo menos 5% em relação aos níveis de 1990 no período de 2008-2012. As metas individuais para as Partes do Anexo I são listadas no Anexo B do Protocolo e variam de uma redução de –8% para a União Européia e vários outros países para um aumento de +10% para a Islândia. (Nos termos do Protocolo, a União Européia pode redistribuir sua meta entre seus 15 estados-membros. A UE já chegou a um acordo sobre esse esquema, conhecido como "bolha".) Embora estejam listados no Anexo I da Convenção, Belarus e Turquia não constam no Anexo B do Protocolo porque não eram Partes da Convenção quando o Protocolo foi adotado.

As metas cobrem as emissões dos seis principais gases de efeito estufa:

•     dióxido de carbono (CO2)
•     metano (CH4)
•     óxido nitroso (N2O)
•     hidrofluorcarbonos (HFCs)
•     perfluorcarbonos (PFCs)
•     hexafluoreto de enxofre (SF6)

Algumas atividades específicas no setor de mudança no uso da terra e florestas (ou seja, florestamento, desflorestamento e reflorestamento) que emitem ou removem dióxido de carbono da atmosfera também são tratadas. Todas as mudanças nas emissões e nas remoções pelos chamados "sumidouros" vão para a mesma cesta para fins de contabilização.

O Protocolo também estabelece três "mecanismos" inovadores, conhecidos como implementação conjunta, comércio de emissões e mecanismo de desenvolvimento limpo, criados para auxiliar as Partes do Anexo I a reduzir os custos de cumprimento das suas metas de redução de emissões, realizando ou adquirindo reduções de forma mais barata em outros países. O mecanismo de desenvolvimento limpo também visa auxiliar os países em desenvolvimento a atingir o desenvolvimento sustentável pela promoção, por parte dos governos e das empresas de países industrializados, de investimentos ambientalmente saudáveis nesses países. Contudo, embora esses mecanismos tenham sido acordados em princípio no Protocolo, seus detalhes operacionais precisam ser elaborados agora. Além disso, as Partes devem desenvolver o sistema de cumprimento descrito no Protocolo e ainda é necessário tratar das disposições para o setor de mudança no uso da terra e florestas, das metodologias para estimar as emissões e remoções e das obrigações na elaboração de relatórios. Outra questão da agenda política pós-Quioto é como tratar da vulnerabilidade dos países em desenvolvimento; alguns desses países, como os países insulares de baixa altitude, são altamente vulneráveis aos impactos da mudança do clima, outros sentem-se mais ameaçados pelas possíveis repercussões econômicas das ações de mitigação. A Convenção reconhece essas dimensões da vulnerabilidade e também enfatiza a situação especial dos países menos desenvolvidos. Na COP4, em 1998, as Partes adotaram um programa de trabalho (o "Plano de Ação de Buenos Aires"), a ser finalizado até a COP6, em novembro de 2000, para se chegar a um acordo sobre essas várias questões.